پراکندگی تقنینی در حکمرانی محیط زیست

به گزارش خبرنگار خبرگزاری صدا و سیما برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۳–۱۴۰۷) در بستری تدوین و تصویب شده است که کشور با انباشت کم‌سابقه‌ای از بحران‌های زیست‌محیطی مواجه است؛ بحران‌هایی که از سطح چالش‌های بخشی فراتر رفته و به تهدیدی مستقیم برای امنیت انسانی، سلامت عمومی، پایداری اقتصادی، انسجام اجتماعی و تمامیت سرزمینی تبدیل شده‌اند. در چنین شرایطی، انتظار می‌رفت که برنامه هفتم به‌عنوان مهم‌ترین سند میان‌مدت حکمرانی کشور، واجد یک چارچوب منسجم، یکپارچه و فرابخشی برای مدیریت محیط زیست باشد. با این حال، بررسی دقیق متن قانون برنامه هفتم نشان می‌دهد که اگرچه احکام متعددی در حوزه محیط زیست، منابع طبیعی، آب، انرژی، پسماند، تغییر اقلیم، تنوع زیستی و سواحل در آن گنجانده شده، اما این احکام به‌صورت پراکنده، گسسته و فاقد انسجام نهادی و سیاستی تنظیم شده‌اند.

این نوشتار به واکاوی ساختاری مواد زیست‌محیطی برنامه هفتم (به‌ویژه مواد ۲۲، ۳۶، ۳۸، ۴۱، ۴۷، ۴۸، ۶۰ و ۱۱۲) پرداخته و نشان می‌دهد که پراکندگی تقنینی نه‌تنها از کارایی این احکام کاسته، بلکه زمینه غلبه رویکرد‌های بخشی، تضعیف نقش سازمان حفاظت محیط زیست، دشواری نظارت مجلس و کاهش پاسخگویی نهادی را فراهم کرده است. نوشتار، ضمن نقد جایگاه مجلس شورای اسلامی و به‌طور خاص کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست، استدلال می‌کند که با توجه به گذشت بیش از یک سال از آغاز اجرای برنامه هفتم، اصلاح بنیادین ساختار برنامه در مقطع کنونی واقع‌بینانه نیست. از این‌رو، پیشنهاد می‌شود «پلاس مدیریت یکپارچه محیط زیست» به‌عنوان ضمیمه‌ای الزام‌آور و فرابخشی به برنامه هفتم الحاق شود تا ضمن افزایش انسجام سیاستی، زمینه‌ساز طراحی فصل مستقل مدیریت یکپارچه محیط زیست در برنامه هشتم توسعه گردد.

۱. مقدمه: محیط زیست در آستانه فروپاشی حکمرانی بخشی

محیط زیست در ایران دیگر یک موضوع تخصصی محدود به کارشناسان یا فعالان مدنی نیست؛ بلکه به یکی از اصلی‌ترین مؤلفه‌های بقا و تداوم توسعه کشور تبدیل شده است. کاهش شدید سرانه آب تجدیدپذیر، که ایران را در آستانه تنش آبی مزمن قرار داده، نابودی گسترده تالاب‌ها و دریاچه‌ها، افزایش فرسایش خاک تا چندین برابر میانگین جهانی، تخریب جنگل‌ها و مراتع، آلودگی فراگیر هوا در کلان‌شهرها، گسترش کانون‌های گرد و غبار و تشدید آثار تغییر اقلیم، همگی نشانه‌هایی از یک بحران ساختاری در حکمرانی محیط زیست هستند.

در چنین شرایطی، برنامه‌های پنج‌ساله توسعه نقشی کلیدی در بازتعریف یا تثبیت این حکمرانی دارند. برنامه هفتم پیشرفت، می‌توانست نقطه عطفی در گذار از مدیریت بخشی به مدیریت یکپارچه محیط زیست باشد؛ اما بررسی دقیق آن نشان می‌دهد که چنین گذری به‌طور کامل محقق نشده است.

۲. مبانی نظری: حکمرانی محیط زیست و مفهوم مدیریت یکپارچه

برای تحلیل وضعیت برنامه هفتم، لازم است ابتدا به مفهوم «حکمرانی محیط زیست» پرداخته شود. حکمرانی محیط زیست به مجموعه‌ای از قوانین، نهادها، سیاست‌ها و فرآیند‌های تصمیم‌گیری اطلاق می‌شود که نحوه استفاده، حفاظت و بازتولید منابع طبیعی را تعیین می‌کنند. در ادبیات جهانی، یکی از اصول بنیادین حکمرانی محیط زیست، اصل یکپارچگی است؛ به این معنا که محیط زیست نمی‌تواند در قالب بخش‌های مجزا (آب، خاک، هوا، جنگل، صنعت، انرژی) مدیریت شود.

در ادبیات علمی و سیاست‌گذاری، «مدیریت یکپارچه محیط زیست» مفهومی شناخته‌شده است که بر چند اصل کلیدی تأکید دارد:

• فرابخشی بودن محیط زیست

• تقدم پیشگیری بر جبران

• هماهنگی نهادی

• پاسخگویی و شفافیت

• نگاه سرزمینی و اکوسیستمی.

اما ساختار فعلی برنامه هفتم دقیقاً خلاف این منطق عمل می‌کند. هر دستگاه، سهمی از محیط زیست را در اختیار دارد، بدون آنکه مرجع نهایی تعارض‌زدایی و تصمیم‌گیری مشخص باشد.

برای مثال:

• وزارت نیرو با منطق تأمین آب

• وزارت صمت با منطق تولید و رشد

• وزارت نفت با منطق انرژی

• وزارت کشور با منطق مدیریت شهری

• و سازمان حفاظت محیط زیست با منطق حفاظت

در غیاب یک فصل مستقل و بالادست، کفه ترازو همواره به نفع توسعه بخشی سنگین‌تر می‌شود؛ لذا مدیریت یکپارچه محیط زیست مستلزم آن است که:

• سیاست‌های زیست‌محیطی بالادست سیاست‌های بخشی قرار گیرند

• یک نهاد هماهنگ‌کننده مرکزی وجود داشته باشد

• تعارض منافع میان بخش‌ها به‌صورت ساختاری حل‌وفصل شود

• نظام ارزیابی، پایش و پاسخگویی یکپارچه طراحی شود

برنامه‌های توسعه، بستر اصلی تحقق این الزامات هستند.

۳. تحلیل تفصیلی مواد زیست‌محیطی برنامه هفتم

۳–۱. ماده ۲۲: تمرکز بیش از حد و پراکندگی درونی

ماده ۲۲ برنامه هفتم، گسترده‌ترین ماده زیست‌محیطی این قانون است. این ماده از ارزیابی اثرات زیست‌محیطی پروژه‌ها (بند الف)، ارزیابی راهبردی طرح‌های کلان (بند ب)، پایش آلایندگی (بند پ)، مدیریت تغییر اقلیم (بند ت)، ارزش‌گذاری اقتصادی محیط زیست (بند ث)، کنترل بیماری‌های مشترک انسان و حیوان (بند ث-۲)، مقابله با گرد و غبار (بند ج) و مدیریت پسماند (بند چ) سخن می‌گوید.

این حجم از موضوعات متنوع در یک ماده واحد، نشان‌دهنده فقدان معماری کلان برنامه است. ماده ۲۲ به‌جای آنکه بخشی از یک فصل مستقل با منطق درونی مشخص باشد، به انباری از تکالیف زیست‌محیطی تبدیل شده است. این امر، اجرا، نظارت و ارزیابی این ماده را به‌شدت دشوار می‌کند.

۳–۲. ماده ۳۶: جنگل‌ها بدون پیوند اکوسیستمی

ماده ۳۶ بر حفظ، احیا و توسعه جنگل‌ها و ممنوعیت بهره‌برداری چوبی تأکید دارد. اگرچه این حکم از منظر حفاظتی مثبت است، اما به‌صورت مستقل از سایر مؤلفه‌های اکوسیستم (آب، خاک، تنوع زیستی) دیده شده است. در حالی که جنگل‌ها نقشی حیاتی در تنظیم چرخه آب، کاهش فرسایش خاک و مقابله با تغییر اقلیم دارند، این پیوند‌ها در برنامه هفتم بازتاب نیافته‌اند.

۳–۳. ماده ۳۸: مدیریت یکپارچه تالاب‌ها؛ استثنایی که قاعده نشد

در بند (ب) ماده ۳۸، مفهوم «مدیریت یکپارچه تالاب‌ها» به‌صراحت ذکر شده است. این بند بر تأمین حقابه زیست‌محیطی و مشارکت جوامع محلی تأکید دارد. با این حال، این رویکرد یکپارچه به سایر حوزه‌های محیط زیست تسری نیافته و به یک استثنا تبدیل شده است.

۳–۴. ماده ۴۱: جرم‌انگاری بدون چارچوب پیشگیرانه

ماده ۴۱ با ممنوع اعلام کردن آلودگی منابع آب و ارجاع به ماده ۶۸۸ قانون مجازات اسلامی، بر رویکرد کیفری تأکید دارد. هرچند جرم‌انگاری ضروری است، اما بدون نظام پیشگیری، پایش و مدیریت یکپارچه، کارایی محدودی خواهد داشت.

۳–۵. مواد ۴۷ و ۴۸: توسعه صنعتی با ملاحظات زیست‌محیطی حداقلی

این مواد تلاش کرده‌اند محیط زیست را در کنار اهداف صنعتی و معدنی قرار دهند، اما همچنان منطق غالب، منطق توسعه اقتصادی است و محیط زیست نقش تعدیل‌کننده دارد، نه تعیین‌کننده.

۳–۶. ماده ۶۰: سواحل و زیستگاه‌ها در سایه توسعه دریامحور

ماده ۶۰ توسعه اقتصاد دریامحور را با تکالیفی برای بازسازی زیستگاه‌های حساس همراه کرده است، اما سازوکار‌های اجرایی و ضمانت‌های لازم برای جلوگیری از تخریب زیستگاه‌ها به‌طور کامل تبیین نشده است.

۳–۷. ماده ۱۱۲: محیط زیست در فصل قضایی

قرار گرفتن حکم مربوط به کاداستر رودخانه‌ها و سواحل در فصل تحول قضایی، نمونه‌ای دیگر از پراکندگی تقنینی است که انسجام سیاستی را تضعیف می‌کند.

۴. پیامد‌های ساختاری پراکندگی تقنینی

۴–۱. تضعیف حکمرانی یکپارچه

پراکندگی احکام، مانع شکل‌گیری یک نظام تصمیم‌گیری منسجم می‌شود و هر دستگاه تنها مسئولیت بخشی از مسأله را می‌پذیرد.

۴–۲. غلبه منافع بخشی

در تعارض میان توسعه و حفاظت، به‌دلیل فقدان فصل بالادست محیط زیست، معمولاً منافع بخشی پیروز می‌شوند.

۴–۳. تضعیف سازمان حفاظت محیط زیست

این سازمان با وجود تکالیف متعدد، فاقد اختیارات هماهنگ‌کننده فرابخشی است.

۴–۴. دشواری نظارت مجلس و جامعه مدنی

پراکندگی مواد، امکان ارزیابی عملکرد زیست‌محیطی دولت را کاهش می‌دهد.

۵. نقد نهادی: نقش مجلس و کمیسیون کشاورزی، آب و محیط زیست

کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست مجلس، از منظر نهادی مسئول اصلی پیگیری انسجام احکام زیست‌محیطی است. یکی از نکات کلیدی که در نقد برنامه هفتم کمتر به آن پرداخته شده، نقش و مسئولیت کمیسیون تخصصی مجلس است.

بر اساس ساختار مجلس شورای اسلامی، کمیسیون متولی بررسی و هدایت احکام مرتبط با محیط زیست، کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست است. از همین رو، انتظار می‌رفت که:

• این کمیسیون، محیط زیست را به‌عنوان یک «سرفصل مستقل» در برنامه هفتم پیگیری کند

• از پراکندگی احکام جلوگیری نماید

• و منطق مدیریت یکپارچه را به متن برنامه تحمیل کند.

اما در عمل، چنین اتفاقی رخ نداد. محیط زیست در جریان بررسی برنامه:

• در ذیل منافع بخشی حل شد

• یا به‌عنوان ملاحظه‌ای جانبی دیده شد

• و نه به‌عنوان یک ستون اصلی توسعه

این کاستی، بیش از آنکه یک خطای شکلی باشد، یک ضعف نهادی و راهبردی محسوب می‌شود که لازم است به‌صورت شفاف مورد توجه افکار عمومی و خود مجلس قرار گیرد. عدم شکل‌گیری فصل مستقل محیط زیست در برنامه هفتم، نشان‌دهنده ضعف نقش‌آفرینی این کمیسیون است؛ ضعفی که باید در فرآیند تدوین برنامه هشتم جبران شود.

۶. واقعیت‌های اجرایی

با توجه به اینکه:

• بیش از یک سال از تدوین و آغاز اجرای برنامه هفتم گذشته

• بسیاری از آیین‌نامه‌ها در حال تدوین یا تصویب هستند

• دستگاه‌ها بر اساس ساختار فعلی برنامه‌ریزی کرده‌اند

باید پذیرفت که بازنویسی یا تجمیع کامل احکام محیط زیست در قالب یک فصل مستقل در مقطع کنونی، نه واقع‌بینانه و نه اجرایی است.

اصرار بر چنین اصلاحی:

• ممکن است به بن‌بست حقوقی منجر شود

• یا عملاً به تعویق بیشتر اقدامات ضروری بیانجامد.

اما این به معنای پذیرش وضع موجود نیست.

در ادبیات سیاست‌گذاری تطبیقی، زمانی که اصلاح ساختاری کامل ممکن نیست، از ابزار‌هایی مانند:

• الحاقیه

• پیوست الزام‌آور

• فصل پلاس (Plus Chapter)

استفاده می‌شود.

بر این اساس، پیشنهاد می‌شود که: یک "پلاس مدیریت یکپارچه محیط زیست" به‌عنوان ضمیمه رسمی و الزام‌آور برنامه هفتم تصویب شود.

پلاس، ضمیمه‌ای الزام‌آور است که بدون تغییر متن اصلی برنامه، انسجام اجرایی ایجاد می‌کند.

این پلاس می‌تواند:

• بدون دست‌زدن به مواد اصلی

•، اما با ایجاد یک چارچوب بالادست

• اجرای احکام پراکنده زیست‌محیطی را هماهنگ و هم‌افزا کند

۷. محور‌های پیشنهادی پلاس

• تعیین سازمان حفاظت محیط زیست به‌عنوان مرجع هماهنگ‌کننده

• الزام گزارش‌دهی یکپارچه سالانه به مجلس

• پیوند اجرای احکام زیست‌محیطی با آمایش سرزمین

• تقویت ضمانت اجرای مسئولیت مدیران

۸. برنامه هشتم توسعه: ضرورت یک فصل مستقل محیط زیست

برنامه هفتم، با همه نقاط قوت و ضعف خود، باید به‌عنوان یک تجربه سیاستی پرهزینه تلقی شود. اگر این تجربه به یادگیری نهادی منجر نشود، خطا‌ها در برنامه هشتم تکرار خواهند شد.

بر این اساس، ضروری است که از هم‌اکنون:

• طراحی فصل مستقل «مدیریت یکپارچه محیط زیست» برای برنامه هشتم آغاز شود

• کمیسیون کشاورزی، آب و محیط زیست نقش پیش‌برنده و نه واکنشی ایفا کند

• و جامعه علمی و مدنی در این فرآیند مشارکت داده شود

۹. نتیجه‌گیری نهایی

برنامه هفتم پیشرفت، علی‌رغم برخورداری از احکام متعدد زیست‌محیطی، به‌دلیل پراکندگی تقنینی و فقدان مدیریت یکپارچه، نتوانسته است پاسخگوی ابعاد پیچیده بحران محیط زیست ایران باشد. الحاق «پلاس مدیریت یکپارچه محیط زیست» می‌تواند راه‌حلی واقع‌بینانه برای بهبود حکمرانی زیست‌محیطی در دوره باقی‌مانده برنامه هفتم باشد و هم‌زمان، مسیر اصلاح بنیادین در برنامه هشتم را هموار کند. این انتخاب، نه صرفاً یک تصمیم حقوقی، بلکه تصمیمی درباره آینده سرزمین ایران است.

منابع و مواد قانونی استناد شده

۱. قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، مصوب ۱۴۰۳–۱۴۰۷، مواد ۲۲، ۳۶، ۳۸، ۴۱، ۴۷، ۴۸، ۶۰ و ۱۱۲،

۲. سیاست‌های کلی محیط زیست، ابلاغی مقام معظم رهبری

۳. تحلیل و گزارش‌های سازمان حفاظت محیط زیست و وزارت نیرو (۱۴۰۳–۱۴۰۴)

۴. اسناد آمایش سرزمین و مدیریت یکپارچه منابع طبیعی

پژوهشگر: احمد کاظم زاده